stattweb-News Ausgabe 09, 2009-04
Müller, Felix:
Afrikapolitik (1) - Ein Rückblick auf 50 Jahre europäische Afrikapolitik
News-Beitrag auf stattweb.de vom 17.April 2009
Die Mittel und Ziele der Afrikapolitik der EU haben sich seit ihrer ersten vertraglichen Verankerung stark verändert. Die aktuelle Rückkehr zu reziproken Handelsabkommen stellt Afrikaner wie auch Europäer vor neue Aufgaben, bei deren Bewältigung die Kenntnis der bisherigen Vertragsentwicklung unerlässlich ist.
Die Entwicklungszusammenarbeit zwischen Europa und Afrika ist 2008 50 Jahre alt geworden. Seit dem Inkrafttreten der Römischen Verträge ist viel Zeit vergangen, die internationalen Bedingungen haben sich stark gewandelt: Die Geschichte vertraglich festgehaltener Entwicklungskooperation erstreckt sich von den Nachwirkungen des Zweiten Weltkrieges über die Phase des Kalten Krieges bis hin zum Zeitalter der Globalisierung.
Dieser Artikel geht der Frage nach, inwiefern in Bezug auf die Mittel und Ziele europäischer Afrikapolitik ebenfalls ein Wandel festzustellen ist. Er soll als übersichtliche Orientierung dienen und einen Eindruck darüber vermitteln, wie die jeweiligen Effekte der Verträge für Afrika einzuschätzen sind.
Der EWG-Vertrag als Geburtsurkunde europäischer Entwicklungshilfe (1958-1962)
Schwierigkeiten im Vorfeld der Vertragsunterzeichnung
Die Anfänge einer nicht mehr nur bilateralen Kooperation europäischer Staaten mit Afrika fallen zeitlich mit der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) durch die Unterzeichnung der Römischen Verträge zusammen. Die Artikel 131-136 des EWG-Vertrages begründeten die Beziehungen der Gemeinschaft zu den afrikanischen Gebieten. Im Folgenden soll der Weg zur Einigung der sechs europäischen Vertragsunterzeichner in Bezug auf die Frage der Assoziierung überseeischer Gebiete erläutert werden; ferner soll die Bedeutung dieser Einigung für Afrika nachvollziehbar gemacht werden.
In der Verhandlungsphase vor der Gründung der EWG war sich die zukünftige Gemeinschaft keineswegs darüber einig, wie sie mit den Gebieten aus Übersee verfahren sollte. Die unterschiedlichen Positionen hingen stark davon ab, ob sie von einer Kolonial- oder einer Nicht-Kolonialmacht formuliert wurden. So machte Frankreich mit Belgiens Unterstützung „...die Unterzeichnung des EWG-Vertrages von der Einbindung seiner Überseegebiete in den Gemeinsamen Markt abhängig...“ (Grimm 2003: 79). Dies ist damit zu erklären, dass ein gemeinsamer EWG-Außenzoll ohne besagte Einbindung Frankreichs Handelsbeziehungen zu seinen Kolonien negativ beeinflusst hätte; überdies erhoffte sich Paris eine Aufteilung der finanziellen Last, die mit dem Einfluss in den Überseegebieten verbunden war. Dass die französischen Bestrebungen neben den Niederlanden und Luxemburg vor allem bei Deutschland auf Widerstand stießen, lag unter anderem daran, dass die BRD bereits seit dem Vertrag von Versailles 1919 keine Kolonien mehr besaß und die Hallstein-Doktrin die Vergabe von Entwicklungshilfe stark konditionierte. Dennoch stellte Deutschland, das noch schwer unter dem Eindruck des zweiten Weltkriegs stand, die europäische Integration schließlich in den Vordergrund und lenkte ein; zudem waren die Kolonien langfristig gesehen für alle EWG-Partner wirtschaftlich interessant. Auf politischer Ebene herrschte darüber Einigkeit, dass die Überseegebiete dem Einfluss der UdSSR ferngehalten werden mussten.
Die Einigung im EWG-Vertrag
Der EWG-Vertrag wurde am 25. März 1957 in Rom unterzeichnet und trat am 1. Januar 1958 in Kraft. Aus Artikel 131 geht das Ziel der Assoziierung der überseeischen Länder hervor, nämlich „...die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der Länder und Hoheitsgebiete und die Herstellung enger Wirtschaftsbeziehungen zwischen ihnen und der gesamten Gemeinschaft“. Auch soll sie „...den Interessen der Einwohner dieser Länder und Hoheitsgebiete dienen und ihren Wohlstand fördern...“ (zit. nach Opitz 1983: 34). Erreicht werden sollte dies durch die Einrichtung des ersten Europäischen Entwicklungsfonds (EEF), der für eine Laufzeit von fünf Jahren beschlossen und mit rund 581 Mio. US $ ausgestattet wurde. Für die assoziierten Länder bedeutete diese Summe einen 15%igen Anstieg der finanziellen Hilfe im Vergleich zu den Leistungen während der rein bilateralen Verbindungen vor dem ersten EEF. Die Vereinbarungen im EWG-Vertrag waren deutlich von Reziprozität gekennzeichnet: nicht nur sollten von der EWG die Zölle auf Einfuhren aus den Überseegebieten abgeschafft werden, sondern auch die Assoziierten wurden zu einem Abbau von Zöllen auf EWG-Exporte verpflichtet. Die Gemeinschaft musste sich an Investitionen in den überseeischen Gebieten beteiligen; durch die so zur Verfügung gestellten Mittel wurde der EEF finanziert.
Einschätzung der Vertragsbestimmungen
Die Assoziierung wurde von den betroffenen afrikanischen Ländern wie auch von anderen Entwicklungsländern innerhalb und außerhalb Afrikas keineswegs nur positiv bewertet. Ob die im EWG-Vertrag genannten Ziele durch die in ihm vereinbarten Regelungen überhaupt erreichbar seien, ob also eine Bindung an Europa tatsächlich zur Diversifizierung beitragen könne, war nur eine der diskutierten Fragen. Oft wurde in Verbindung mit der EWG von Neokolonialismus gesprochen; die zu einem Großteil aus Commonwealth-Staaten gebildete „Casablanca-Gruppe“ sah in der Assoziierung sogar eine Spaltung des afrikanischen Kontinents. Die Tatsache, dass die Kolonialgebiete ungefragt assoziiert wurden und keinen Einfluss auf die Vertragsbestimmungen hatten, dürfte nicht unerheblich zu Vorwürfen dieser Art beigetragen haben.
Erste Abkommen mit den neuen Staaten nach der Unabhängigkeit (1963-1975)
Die Yaoundé-Abkommen
Der neue völkerrechtliche Status der afrikanischen Länder, der mit dem Erlangen ihrer Unabhängigkeit verbunden war, bedingte ohnehin die Notwendigkeit einer Neuverhandlung hinsichtlich der Zusammenarbeit zwischen der EWG und den neuen Staaten. Zudem führte das erste Beitrittsgesuch Großbritanniens, das den Gedanken an eine mögliche Assoziierung der Commonwealth-Staaten Afrikas aufkeimen ließ, zu einer veränderten Situation während der Verhandlungen ab 1961. Das Ergebnis war das erste von zwei Abkommen von Yaoundé, das am 20. Juli 1963 von der EWG und den 17 assoziierten afrikanischen Staaten und Madagaskar (AASM) unterzeichnet wurde. Abgesehen davon, dass die Leitlinien des Vertrages eine stärkere Eigenverantwortlichkeit der AASM proklamierten, waren wesentliche Veränderungen im Vergleich zum vorherigen Abkommen nicht auszumachen. Es wurde beispielsweise am Prinzip der Reziprozität festgehalten, indem sich die EWG verpflichtete, zwar „...Zölle und Mengenbeschränkungen auf Importe aus den AASM abzubauen...“ (Keßler 2007: 24), gleichzeitig aber auch die Assoziierten ihrerseits Präferenzen für Waren aus der EWG zu gewähren hatten. Zusätzlich relativierte sich der Vorteil der AASM gegenüber anderen Entwicklungsländern dadurch, dass sie „...bei insgesamt neun tropischen Gütern die Senkung ihres [EWG-] Außenzolls bis zu 25 % hinnehmen...“ mussten (Opitz 1983: 36).
Weitere Parallelen zum EWG-Vertrag bestanden neben der erwähnten Beibehaltung des Gegenseitigkeitsprinzips darin, dass auch die Yaoundé-Abkommen, sowie der zweite und dritte EEF (jeweils mit 666 Mio. bzw. 918 Mio. US $ ausgestattet), für eine Dauer von fünf Jahren vereinbart wurden. Auch in Bezug auf die den Inhalt der Abkommen betreffende Einflussnahme der Afrikaner ist eine deutliche Kontinuität festzustellen: trotz der speziell für eine koordinierte Verhandlungsführung gegründeten „Organisation Africaine et Malgache de Coopération Economique“ (OAMCE) ist Yaoundé eher als ein europäisches Diktat als ein Abkommen gleichberechtigter Partner anzusehen; die EWG legte den afrikanischen Ländern ausgehandelte Verträge vor, die sie lediglich akzeptieren oder ablehnen konnten.
In diesem Zusammenhang ist es wichtig, darauf zu verweisen, dass die afrikanischen Staaten stark von Europas Absatzmarkt und Finanzhilfen abhängig waren; an einen generellen Verzicht auf Assoziierung und somit auf präferentiellen Marktzugang war also gar nicht zu denken. Insofern liegt es nahe, die Entscheidungsfreiheit der afrikanischen Länder in diesem Fall als nicht allzu hoch einzustufen.
Einschätzung der Effektivität von Yaoundé
Als das am 29. Juli 1969 unterzeichnete und am 1. Januar 1971 in Kraft getretene zweite Abkommen von Yaoundé auslief, fiel die Bilanz enttäuschend aus. Vorteile wie die mehrjährigen Laufzeiten der Abkommen, die eine mittelfristige Planung möglich machten und in die deshalb zu Beginn viel Hoffnung gesetzt wurde, hatten nicht die gewünschte Wirkung gebracht. Bei der Betrachtung der Ausfuhren nach Europa blieben die schwarzafrikanischen Länder im Vergleich zu den anderen Entwicklungsländern auf dem letzten Platz, ihr Anteil an den EWG/EG-Importen war sogar von 12,6% (1960) über 9,06% (1972) auf 7,47% im Jahr 1974 gefallen.
Das Lomé-Abkommen: Die neue Nord-Süd-Partnerschaft (1975-2000)
Die veränderte Situation zu Beginn der 1970er Jahre
Mehrere Faktoren spielten im Vorfeld der Verhandlungen über ein Abkommen nach Yaoundé eine wichtige Rolle: zum einen waren am 1. Januar 1973 Großbritannien, Irland und Dänemark der EG beigetreten, was eine regionale Ausdehnung der Entwicklungszusammenarbeit nun unumgänglich machte, so dass sich „...der Kreis der Partnerländer um weitere Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifiks (AKP) erweitert[e]“ (Grimm 2005: 238). Zum anderen hatte sich die internationale Situation dahingehend verändert, dass Forderungen nach einer Neugestaltung der Nord-Süd-Beziehungen laut wurden. Außerdem hatten der „Ölschock“ von 1973/74 und die damit verbundene Kartellpolitik der „Organization of the Petroleum Exporting Countries“ (OPEC) die Abhängigkeit der Industrienationen aufgezeigt, was der ohnehin zahlenmäßig erweiterten Gruppe der Verhandlungspartner auf AKP-Seite zusätzliches Gewicht verlieh. Noch vor Verhandlungsbeginn hatte die „Organization for African Unity“ (OAU) durch ihren Beitrag zu einer innerafrikanischen Einigung das Auftreten der AKP-Staaten als geeinte Front möglich gemacht. Ängste auf europäischer Seite, dass sich der Einfluss der Sowjetunion in Afrika vergrößern könnte, trugen ebenfalls zu einer verstärkten Verhandlungsbereitschaft der EG.
Handelskooperation unter Lomé
Das erste Abkommen von Lomé wurde am 28. Februar 1975 von der EG-9 und 46 AKP-Staaten unterzeichnet, trat am 1. April 1976 in Kraft und hatte wiederum eine Laufzeit von fünf Jahren. Bereits in Lomé I waren Kernelemente wie Handelskooperation und Entwicklungszusammenarbeit grundlegend verankert. Als eine bedeutende Veränderung in den Lomé-Abkommen ist der Verzicht auf Reziprozität in den Handelsbeziehungen anzusehen:
„Ursprungserzeugnisse aus den AKP-Staaten konnten somit grundsätzlich zollfrei und ohne Mengenbeschränkung in die EG eingeführt werden, ohne dass dafür entsprechende Gegenpräferenzen gewährt werden mussten. Freihandel à la Lomé war folglich als Einbahnstrasse [sic] angelegt, lediglich das Meistbegünstigungsprinzip des GATT mussten die AKP-Länder einhalten, um EG-Importe gegenüber denen anderer Industrieländer nicht zu benachteiligen, sowie Diskriminierungen zwischen den EG-Mitgliedstaaten unterlassen.“ (Keßler 2007: 44)
So konnten also ca. 99% der Exporte aus den AKP-Ländern zoll- und kontingentfrei in die EG importiert werden. Trotzdem ist darauf zu verweisen, dass gerade in einigen für die AKP-Staaten sehr wichtigen Bereichen wie Getreide, Rindfleisch, Tabak, Zucker, Blumen, Obst und Gemüse nach wie vor Zölle erhoben wurden. Diese waren zwar niedriger als jene, die Drittländer zu entrichten hatten, dennoch stellten sie für Afrika eine starke Einschränkung dar, woran auch die für einige dieser Produkte abgeschlossenen Zusatzprotokolle nicht viel ändern konnten. Die Handelspräferenzen wurden zusätzlich von der regionalen Ausdehnung der europäischen Entwicklungspolitik und den weltweiten Zollsenkungen aufgrund der GATT-Runden ausgehöhlt. Verglichen mit den Begünstigungen anderer Länder des Südens durch das Allgemeine Präferenzsystem (APS) relativierten sich die Vorteile für die AKP-Staaten aus den Lomé-Vereinbarungen enorm; nur ca. 7% ihrer Erzeugnisse profitieren noch nennenswert von den Regelungen, und dies größtenteils auch nur wegen der bereits erwähnten Zusatzprotokolle.
Auch die Ursprungsregeln, die verhindern sollen, dass Drittländern durch das Umleiten ihrer Exporte über die AKP-Staaten Handelspräferenzen gewährt werden, die ihnen eigentlich gar nicht zustehen, stellen trotz des Prinzips des kumulativen Ursprungs eine weitere signifikante Einschränkung dar. Dieses Prinzip behandelt die AKP-Gruppe zwar generell als zolltechnische Einheit, wodurch grundsätzlich verschiedene Bearbeitungsstufen eines Erzeugnisses in mehreren AKP-Ländern möglich sind und somit verstärkt regionale Integration und Kooperation gefördert werden sollen. Gerade bei wichtigen Exportprodukten wie Textilien, Fischerei- und diversen Agrarerzeugnissen bestehen aber durchaus restriktive Ausnahmen, was den Verdacht nährt, dass diese Regeln vor allem Europas Interesse dienen, sich in bestimmten Bereichen gegenüber einer unerwünschten Konkurrenz zu verschließen.
Kooperation im Bereich Grundstoffe – Exportbeihilfen
Am Stabilisierungsfonds für landwirtschaftliche Exportprodukte (Stabilization of Export Earnings, STABEX) zeigt sich der vorübergehende Machteinfluss der AKP-Staaten zu Beginn der 1970er Jahre, da dieses von ihnen durchgesetzte System von der EG keineswegs vorgesehen war. STABEX war also bereits in Lomé I verankert, um „...die nachteiligen Auswirkungen von Einnahmeverlusten in Grenzen zu halten“ (Kappel 1996: 28). Im Lomé IV-Abkommen mussten die Waren, für die der Fonds in Anspruch genommen werden konnte, das Kriterium erfüllen, 5% der Exportgeschäfte des jeweiligen Landes auszumachen; die Länder wiederum mussten einen durchschnittlichen Rückgang ihrer Ausfuhrerlöse von wenigstens 4,5% nachweisen können. Die vor 1990 geltenden Rückzahlungsverpflichtungen, die bei eventuellen Erlössteigerungen zum Tragen kommen konnten, entfielen gleichzeitig mit der Durchsetzung einer stärkeren Kontrolle der Mittelverwendung seitens der Europäer. Anlass hierfür war der teilweise zweckentfremdete Einsatz der Gelder, die nun insbesondere zur Diversifizierung verwendet werden sollten. Genau daran hinderte das STABEX-System die AKP-Länder jedoch, da die Subventionierung bestimmter STABEX-Güter dazu anhielt, diese verstärkt zu produzieren und somit monokulturelle Strukturen verfestigt wurden. Das System setzte also gerade die falschen Anreize und ist zudem in die Kritik geraten, weil die zum Teil erheblichen Verzögerungen beim Abfluss der Mittel dem Zweck, kurzfristig und schnell Hilfe zu leisten, zuwider liefen. Auch ist zu erwähnen, dass die reine Ausrichtung an Waren ohne Einbeziehung beispielsweise des Entwicklungsstands eines Landes dazu führte, dass eher Länder mit mittleren Einkommen von STABEX profitierten. Das generelle Entfallen der Rückzahlungsverpflichtungen spielte ebenfalls verstärkt Staaten mit bereits höheren Einkommen in die Hände.
Grundsätzlich kann für den ähnlich konzipierten Sonderfonds für Bergbauerzeugnisse (System for Stabilization of Export Revenues in Minerals, SYSMIN), der erstmals in Lomé II eingerichtet wurde, eine vergleichbare Kritik formuliert werden. Zwar waren es die AKP-Länder, die auf diese Einrichtung gedrängt hatten, das Ergebnis entsprach dann aber doch eher dem Interesse der Europäer, ihre Versorgung mit Rohstoffen sicher zu stellen. Auch SYSMIN stellte ein Anreizsystem für eine Mehrproduktion von SYSMIN-Produkten dar und konnte somit nicht in Richtung Diversifizierung wirken.
Entwicklungszusammenarbeit unter Lomé
Die EG/EU-AKP-Kooperation wird, abgesehen von den unterstützenden Darlehen der Europäischen Entwicklungsbank (EIB), über den EEF finanziert. Sein Anteil an der gesamten Hilfsleistung der Gemeinschaft hat sich seit den 1980er Jahren enorm verringert, dagegen stieg der Anteil der aus dem ordentlichen EG-Budget finanzierten Hilfe für andere Entwicklungsländer deutlich an. Diese Entwicklung lässt vermuten, dass sich für Europa auch die Bedeutung Afrikas selbst relativiert hat. Die Mittel des EEF werden durch direkte Beiträge der einzelnen Mitgliedstaaten aufgebracht, die freiwillig und alle fünf Jahre neu zu verhandeln sind. Die AKP-Staaten sind weder an der Finanzierung, noch an der Aushandlung beteiligt; auch das Europäische Parlament hat keinerlei Kontrolle über den Fonds. Die über den EEF zur Verfügung gestellten Mittel sind im Laufe der Zeit absolut betrachtet stark aufgestockt worden, im Rahmen des achten EEF waren fast 13 Mrd. € verteilt worden. Zieht man zu der Betrachtung der Zahlen jedoch die Verteilung der Summen auf die bereits erwähnten fünf Jahre und die Gesamtheit der AKP-Staaten hinzu und bedenkt darüber hinaus, dass sich die Anzahl der finanzstarken Geberstaaten erhöht hat, zeichnet sich ein weniger eindrucksvolles Bild. Die bei der absoluten Betrachtung fehlende Berücksichtigung von Inflation verstärkt die Relativierung zusätzlich: „Die Empfängerstaaten reklamierten in den EEF-Neuverhandlungen regelmäßig, dass die Pro-Kopf-Zuwendungen real zurückgegangen seien“ (Grimm 2003: 126).
Betrachtet man europäische Entwicklungshilfe vor dem Jahr 2000 in Bezug auf die Mittelverwendung genauer, ist grundsätzlich zwischen programmierbarer und nicht programmierbarer Hilfe zu unterscheiden. Letztere beinhaltet beispielsweise die Mittel für STABEX und SYSMIN, wohingegen die Programmhilfe jene ist, als die die finanzielle und technische Zusammenarbeit (FTZ) abgewickelt wurde. Sie erstreckt sich auf zahlreiche Interventionsbereiche wie Landwirtschaft, Förderung der regionalen Zusammenarbeit, Handwerk, Industrie und Tourismus, um nur einige zu nennen. Zu Beginn eines jeden Lomé-Abkommens mussten die Mittel zwischen den EG/EU-Mitgliedstaaten, dem jeweiligen AKP-Staat und der EU selbst ausgehandelt werden, um anschließend im Nationalen Richtprogramm (NRP; oder Nationales Indikativprogramm, NIP) festgesetzt werden zu können. Letztendlich teilte jedoch die Kommission die Gelder regional auf, ohne die AKP-Staaten an den Entscheidungen zu beteiligen. Hierbei wurden vor allem die undifferenzierten Vergabekriterien kritisiert, die Reformbereitschaft und Entwicklungsorientiertheit schlicht außer Acht ließen. Dies kam zwar den AKP-Eliten entgegen, vernachlässigte jedoch die Bevölkerungsinteressen und die eigentlich partnerschaftlich orientierte Konzeption der Kooperation enorm.
Einschätzung von Lomé
Die anfängliche Euphorie, die Lomé auf beiden Seiten begleitet hatte, muss bei einem Rückblick auf die gesamte Laufzeit des Abkommens in Ernüchterung umschlagen. Es ist nicht festzustellen, dass im Zeitraum von 1975-2000 ein nachhaltiger Beitrag zu Afrikas Entwicklung geleistet worden wäre. Zwar kann angenommen werden, dass sich die AKP-Staaten ohne die in Lomé verankerte Kooperation heute in einer noch schlechteren Situation befänden, dennoch bleibt die Kritik an den Mängeln berechtigt. In erster Linie profitierten wichtige europäische Geberstaaten und rentenorientierte Staatsklassen der AKP-Länder von dem Vertrag, wohingegen „...die Zivilgesellschaft, Investoren in der Landwirtschaft und in der Industrie, die Mehrheit der Bevölkerung, (...) ausländische Investoren, die Umwelt – die Entwicklung der AKP-Staaten“ zu den Verlierern zählen (Kappel 1996: 70f.).
Das Abkommen von Cotonou (2000-heute)
Die veränderte Situation zu Beginn der 1990er Jahre
Bereits in den 1980er Jahren hatten sich die generellen Rahmenbedingungen der Beziehungen zwischen der EG und den AKP-Staaten dahingehend verändert, dass die Schuldenkrise der Entwicklungsländer nach ihrem relativen Erstarken Anfang der 1970er Jahre zu einem Machtverlust geführt hatte. Ein weiteres Jahrzehnt später sahen sich die Afrikaner mit Bedingungen konfrontiert, die sich abermals stark gewandelt hatten. So war auf dem Weg zum Abkommen von Cotonou bereits während der zehnjährigen Laufzeit des Lomé IV-Abkommens (1990-2000) eine verstärkte Politisierung der europäischen Afrikapolitik festzustellen, vielleicht ist überhaupt erst seit diesem Jahrzehnt von einer echten Politik satt einer bloßen Entwicklungskooperation zu sprechen. Für diese Politisierung sind verschiedene Ursachen auszumachen.
Auf dem Kontinent selbst veranlassten Faktoren wie die vielen bewaffneten Konflikte, die AIDS-Pandemie und die Wirtschafts- und Gesellschaftskrise zahlreicher Staaten die Europäer zu einem stärkeren sicherheitspolitischen Engagement in Afrika, das in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) einen institutionellen Rahmen fand. Der Zusammenbruch der Sowjetunion, der zur Beendigung des Kalten Krieges geführt hatte, ließ die Argumentation der EG, afrikanische Staaten trotz einer schlechten Regierungsführungs- und Menschenrechtsbilanz aus ideologischen und strategischen Gründen unterstützen zu müssen, obsolet werden. Da die Missachtung von Menschenrechten bereits seit Lomé I die Europäer beschäftigt hatte, nutzten sie die veränderte Situation dahingehend, dass für die Gemeinschaft seit der Halbzeitüberprüfung des vierten Lomé-Abkommens die Möglichkeit besteht, bei Menschenrechtsverstößen auf verschiedene Zwangsmaßnahmen bis hin zur Suspendierung der Zusammenarbeit zurückzugreifen. Vorher hatte hierfür keine Rechtsgrundlage bestanden. Generell war die Bereitschaft, die begrenzten zur Verfügung stehenden Ressourcen für Afrika einzusetzen, aufgrund des strategischen Bedeutungsverlusts gesunken. Dies war also die Ausgangssituation, in deren Kontext 1998 die Verhandlungen über das Lomé-Nachfolgeabkommen begannen.
Kontinuitäten und Innovationen von Cotonou
Das Abkommen von Cotonou wurde am 23. Juni 2000 von der EU und den mittlerweile 77 AKP-Staaten unterzeichnet. Es ist das erste, das eine Laufzeit von 20 Jahren hat. Der EEF blieb Finanzierungselement, über ihn wurden in der Zeit von 2000-2005 insgesamt 13,5 Mrd. € zur Verfügung gestellt. An den Prinzipien der Partnerschaft, des Dialogs und der Kontraktualität wird festgehalten, somit steht Cotonou in der Tradition von Lomé. „Das Partnerschaftsabkommen führt aber auch weit reichende Neuerungen ein, die sich mit den neuen entwicklungspolitischen Prioritäten der EU decken“ (Keßler 2007: 60). So sollen beispielsweise der Handel mit Rüstungsgütern und das organisierte Verbrechen genauso Gegenstand des Dialogs sein, wie die Bewertung von Fortschritten im Bereich der Wahrung von Menschenrechten, der demokratischen Prinzipien und der verantwortungsbewussten Regierungsführung („good governance“). Die Möglichkeit der Suspendierung der Zusammenarbeit bei Missachtung von Menschenrechten bleibt nicht nur erhalten, sondern wird weiter ausgebaut: „...the non-financial elements of the Cotonou Agreement represented an additional step towards tightening the conditionalities for receiving assistance from the EU“ (Olsen 2005: 133). Neu ist, dass Vertreter der Zivilgesellschaft am Politikdialog Teil haben sollen. Diese Einbindung nichtstaatlicher Akteure bleibt jedoch sehr vage und vom Wohlwollen der AKP-Regierungen abhängig und ist somit konkretisierungsbedürftig. Die entscheidendste Innovation von Cotonou ist jedoch die Rückkehr zu den reziproken Handelsregelungen, die mit Lomé eigentlich abgeschafft worden waren. Da einseitige Handelspräferenzen nicht WTO-konform sind und bereits in den 1990er Jahren Diskriminierungsvorwürfe laut geworden waren, hatte die EU schon unter Lomé IV Ausnahmegenehmigungen für die Sonderbehandlung, sogenannte „waiver“, beantragen müssen. Bis Ende 2007 waren den Cotonou-Bestimmungen nach mit einzelnen Ländergruppen „Economic Partnership Agreements“ (EPAs) abzuschließen, die den einseitigen Freihandel beenden sollen. Bis zu dieser Frist wurde beinahe unverändert an den Präferenzregelungen von Lomé IV festgehalten. Es sollen nach 2008 lange Übergangsfristen von bis zu 12 Jahren möglich sein. Überdies ist für die „Least Developed Countries“ (LDCs) statt eines EPA-Anschlusses eine ihrer Situation angepasstere Lösung zulässig, die jedoch eine genauere Spezifizierung vermissen lässt.
Einschätzung von Cotonou
Aufgrund der Laufzeit des Cotonou-Abkommens bis 2020 ist eine Einschätzung zu dieser Zeit nur bedingt möglich. Ob eine Öffnung der afrikanischen Märkte europäische Investoren anlocken oder eher Afrika der Konkurrenz schutzlos ausliefern wird, bleibt abzuwarten. Erwähnt sei an dieser Stelle, dass afrikanische Staaten zu einem hohen Maß von Zolleinnahmen abhängig sind, und überdies eine Marktöffnung stets mit hohen Kosten verbunden ist, die von den AKP-Ländern eventuell nicht aufzufangen sind.
Ausblick
Bei der Betrachtung eines halben Jahrhunderts europäischer Entwicklungszusammenarbeit mit Afrika erscheint eine nur positive Bewertung genauso unangemessen wie eine rein negative. Die Mittel und Ziele der Afrikapolitik der EU haben sich in dieser Zeit stark gewandelt, fortentwickelt und den internationalen Bedingungen angepasst. Ob das verstärkte sicherheitspolitische Engagement der Europäer tatsächlich auf ein Interesse an der Verbesserung der Situation der in Afrika lebenden Menschen oder eher auf eine europäische Furcht vor Flüchtlingsströmen zurückzuführen ist, bleibt unklar. Unbestreitbar ist, dass die bereitgestellten Mittel stets hinter den teilweise sogar von der Kommission selbst genannten Beträgen, die nötig wären, um die ambitionierten Ziele auch tatsächlich erreichen zu können, zurück bleiben. Die Rückkehr zu reziproken Handelsvereinbarungen stellt beide Seiten aber ohnehin vor große Herausforderungen, die mit der bloßen Bereitstellung von Entwicklungshilfegeldern nicht zu bewältigen sein werden. Die Afrikaner werden einen Weg finden müssen, sich in einer neoliberalen Weltwirtschaftsordnung auf gegenseitigen Freihandel einzustellen. Den Europäern wird die Aufgabe zu Teil sein, eine durch Ausbeutung der liberalisierten afrikanischen Märkte bedingte Perversion der selbst formulierten Ziele für Afrika zu vermeiden. Ob dies gelingt, ist jedoch durchaus zu bezweifeln.
Quellenverzeichnis:
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Grimm, Sven (2003): Die Afrikapolitik der Europäischen Union. Europas außenpolitische Rolle in einer randständigen Region. Hamburg.
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Kappel, Robert (1996): Europäische Entwicklungspolitik im Wandel. Perspektiven der Kooperation zwischen der Europäischen Union und den AKP-Ländern. INEF -Report Nr. 17, Duisburg.
Keßler, Ulrike (2007): 40 Jahre EU-Afrikapolitik – ein Rückblick. In: Müller-Brandeck-Bocquet, Gisela / Schmidt, Siegmar / Schukraft, Corina / Keßler, Ulrike / Gieg, Philipp: Die Afrikapolitik der Europäischen Union. Neue Ansätze und Perspektiven. Opladen und Farmington Hills, S. 17-92.
Moser, Thomas (2000): Europäische Integration, Dekolonisation, Eurafrika. Baden-Baden.
Olsen, Gorm Rye (2005): The European Union. ‘European interests’, bureaucratic interests and international options. In: Engel, Ulf / Olsen, Gorm Rye (Hrsg.): Africa and the North. Between globalization and marginalization. Oxon and New York, S. 125-140.
Opitz, Peter J. (1983): Die Verträge von Lomé. In: Ferdowsi, Mir A. (Hrsg.): Die Verträge von Lomé zwischen Modell und Mythos: zur Entwicklungspolitik der EG in der Dritten Welt. München, S. 33-61.
Schmidt, Siegmar (2005): Die Europäische Union und Afrika. In: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Die Europäische Union. Politisches System und Politikbereiche. Bonn, S. 539-557.
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Wieczorek-Zeul, Heidemarie (2002): Eine neue Ära der europäischen Nord-Süd-Zusammenarbeit. In: BMZ (Hrsg.): Das Abkommen von Cotonou – Neue Wege in der AKP-EG-Partnerschaft. Materialien Nr. 118, Bonn, S. 8-13.
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